油氣行業在我國能源供給側改革中占據重要地位。“十三五”期間，我國油氣行業供給側改革應以深化油氣體制改革為抓手，構建有效競爭的市場結構和市場體系，重點解決去產能、降成本、推改革、補短板、提效率、拓市場等六個方面的問題。

去產能：

妥善處理煉油、勘采相對過剩問題

在當前國際油價持續低位運行的背景下，自產原油的經濟性明顯下降，國內原油產能出現階段性相對過剩。據中石化勝利油田分析，小營、義和莊、套兒河、喬莊等4個油田成本遠高于當前油價，每賣1噸油大約虧損2800元。同時，煉油環節產能過剩嚴重。從生產端看，我國際原油加工量僅5億噸/年，但煉油能力已經超過7.5億噸/年。按照85%的合理開工率計算，國內煉油能力過剩超過原油生產能力1億噸/年。按照規劃，“十三五”將新增產能1.2億噸/年，總產能將超過8.5億噸/年。從消費端看，自2010年起，我國成品油產量與消費量的差值總體呈逐年遞增態勢，供大于求的局面正逐漸加劇。2015年成品油供應過剩1973萬噸，較2014年擴大478萬噸。隨著原油進口權和進口原油使用權的逐步放開，越來越多地方煉化企業將獲得優質原油資源，預計到2020年我國成品油供需富余量將達到4000萬噸。

因此，需要妥善處理產能過剩問題。在勘采環節，要打破少數國有油氣企業的壟斷，降低油氣產品生產成本，提高技術水平。同時，通過放開上游，引入社會資本，加大勘探開采投入力度，抑制落后產能增加。在煉油環節，加大對地方煉化企業的油品質量、環保標準、排放標準等的監管力度。構建合理的成品油消費稅分成機制，提高地方政府監管積極性。

降成本：

有效降低油氣生產與使用成本

與國際同行相比，國內主要油氣企業生產經營成本相對較高，效率有待提升。由于歷史原因，國內主要油企長期承擔著“企業辦社會”的責任，“三供一業”壓力較大，主營業務與“三產多經”混合經營，需解決數百萬人的就業與生活，推高企業運營成本。同時，一些老油田已進入開發后期，含水量過高，產油效率低下，勘采綜合成本較高。與國際大型油氣企業相比，國內油企人均貢獻率明顯偏低。從單位員工創造收益來看，與國際大型石油公司的差距較大。2013年，國外主要石油公司單位員工創造的收入是405萬美元/人，而國內三大石油公司的平均水平不足95萬美元/人。此外，我國天然氣使用成本較高，抑制了天然氣消費的快速增長。近年來，我國簽訂了多筆“照付不議”高價進口天然氣合約，抬高了國內天然氣價格。加之進口受限，低價天然氣現階段尚無法大量進入國內市場，造成國內消費者用氣價格居高不下。

降低油氣成本需多策并舉。一是加快推進國有油氣企業改革，實現主輔分離，移交“三供一業”，降低企業負擔。二是提升勘采、煉化等技術水平，促進降本增效。三是強化市場競爭，推動企業降低成本，提高生產效率。四是妥善處理高價天然氣長貿合約。對于已簽訂的合約，采取分步、分攤消化的方式，由企業、社會和政府等分擔，企業承擔主要份額。同時，系統、科學地設計長貿合約條款，選擇適宜的價格參照，商定價格調整公式和斜率，合理約定調整周期，提升合約談判能力。

推改革：

有序推進油氣全產業鏈市場化改革

油氣體制改革重在促進全產業鏈的市場化，打破壟斷，促進競爭，形成有效競爭的市場結構和市場體系，建立由市場決定的價格形成機制，不斷提高油氣保障能力。

一是逐步放開油氣勘查開采準入。推進礦權改革，改革油氣勘探開發專營制度，實行勘查區塊競爭出讓制度，變“申請在先”方式為“競爭性出讓”方式。規范油氣企業勘查開采行為，設定最低勘查投入標準，對未完成法定最低勘查投入的，依法追究探礦權人責任，直至注銷探礦權。

二是逐步放開油氣進出口限制。鼓勵更多市場主體參與油氣資源進出口，活躍油氣市場，利用國內、國際兩個市場、兩種資源保障油氣安全。進一步鼓勵具有一定資質的各類原油加工企業使用進口原油。

拓展天然氣資源進口渠道，鼓勵民營資本參與天然氣進口，加大天然氣管道、儲氣庫、液化天然氣(LNG)接收站等基礎設施建設。

三是推進天然氣管網等基礎設施公平開放。放開競爭性業務，推進管道獨立，明確管道企業只提供輸送服務、收取管輸費，不得參與上下游業務。逐步放開管網投資和建設，鼓勵多方投資者進入。落實管網互聯互通及向第三方接入服務，天然氣基礎設施運營企業公平、公正地向所有用戶提供管輸、儲備、氣化、液化和壓縮等服務。

四是適時放開油氣競爭性環節政府定價。油氣領域政府定價范圍主要限定在網絡型自然壟斷環節。隨著油氣改革和價格改革的持續推進，放開成品油價格的時機和條件已經成熟。應放開成品油終端銷售價格和進出口權，保留政府在市場非正常時期的必要干預權。擇機逐步放開天然氣井口價和終端銷售價格，進一步放開非居民用氣價格，推進非居民用氣的市場化交易。同時，加強政府對自然壟斷環節價格的監管。

五是放開油氣下游環節競爭性業務。允許具有資質的各類社會主體進入油氣加工領域。制定嚴格的質量、安全、環保和能耗等技術標準，加強對油氣加工企業的監管。有序放開成品油批發主體限制，放開加油站業務的市場準入。提高天然氣配售環節的市場化程度，促進天然氣配售環節公平競爭。

六是深化油氣企業改革。進行“主輔分離、做強主業，產權明晰、完善配套”的改革，將三大油氣企業的“三產多經”、油田服務等輔業剝離，推廣建立現代企業制度。

補短板：

加快天然氣基礎設施建設和公平開放

與發達國家相比，我國天然氣管網、儲運等基礎設施規模仍有較大差距。我國目前天然氣管道干線總里程僅為美國的1/8、俄羅斯的1/4，干線管網密度僅為美國的1/8、法國的1/9、德國的1/10。同時，儲氣庫建設滯后，調峰能力嚴重不足，形成夏季限產、冬季限供的尖銳矛盾，直接影響天然氣的安全穩定供應。截至2015年底，國內已建成儲氣庫18座，形成工作氣量約55億立方米，約占全國天然氣消費總量的2.8%，遠低于11%的國際平均水平和發達國家15%以上的水平。因此，需要補天然氣管網和儲氣庫建設短板。

補短板的關鍵在于完善市場機制。建議制定管網、儲氣、LNG接收站等基礎設施投資、建設、運營向社會公平開放的有約束力的制度措施，鼓勵多元投資者介入。同時，加強金融支持，逐步建立起以市場化融資為主，政策性金融機構融資、財政撥款和國際融資并存的多元化融資渠道。

提效率：

依靠科技創新提質降本增效

面對國際低油價，國際大型能源公司紛紛降低資本開支，積極推動科技創新，提高技術水平和生產經營效率。國際能源署(IEA)數據顯示，2015-2016年間，全球油氣上游開支削減了3000多億美元，約2/3來自成本降低。目前，國際能源巨頭重點在以下領域加大科技創新力度：一是無人機勘察，可減少九成人工成本。二是流程標準化，顯著降低油氣開發成本。三是自適應管道，大幅降低深水鉆井項目成本。四是大數據管理，精確降低材料富余量。此外，雪佛龍公司用機器人清理檢查北海油田管道內部，提高了清理檢查速度，大幅提高了油田日產量。

為此，應進一步提升油氣行業科技創新水平：一是提升復雜油氣勘探開發技術水平。加大超低滲透和豐度低的油藏開發研發力度，完善低滲透高效鉆完井技術配套;二是發展高端精細化工和新興油氣產業。包括甲醇產業鏈下游、乙烯下游、化工高端新材料、高端精細化學品、環境工程等產業;三是加強與國際大型油氣公司在無人機勘察、機器人和大數據應用等領域的合作;四是通過科技創新進一步提升成品油質量。嚴把油品質量關，提高成品油生產環保和質量標準，完善油品監測機制，杜絕調和油，推動地方煉廠提高技術和裝備水平，降低成品油生產能耗，生產高品質成品油。

拓市場：

鼓勵油服走出去，加強海外能礦合作

近年來，油氣市場持續低迷，加大了油服企業經營壓力。因此，世界四大油服巨頭斯倫貝謝、哈里伯頓、貝克休斯和威德福等公司紛紛降價裁員，我國大多數油服企業盈利大幅縮水。但低油價也為油服公司提供了機遇。油氣剛需增長穩定，支撐和帶動油氣工程技術服務業務穩定發展。“一帶一路”建設為我國油服公司“走出去”創造了新空間。在低油價背景下，國際大型油氣企業迫切要求降低成本，部分公司解除了與現有合作油服公司的高價合約，轉投低價油服企業，這為國內價格低廉、服務質量穩定的油服企業提供了難得機會。

應支持油服企業走出去，加強海外能礦合作：一是支持企業提高專業化管理水平。鼓勵企業創新國際業務管理模式，推進企業經營管理方式、運作模式和業務流程與國際接軌。充分利用全球資源，加快先進技術和裝備的升級改造，加快國際化人才隊伍建設。

二是加強技術創新。鼓勵企業加大研發力度，依靠技術引領和服務增值實現轉型升級。加強科技管理和信息化建設，推廣應用低成本、高效益和實用性強的成熟技術，降低工程造價和工程服務作業成本，提高服務質量。

三是健全風險防范制度。國內油服企業“走出去”面臨諸多風險。“一帶一路”沿線國家出現的政黨更替、軍事政變、宗教、民族分裂活動等，造成外部環境惡化，違約可能性增加。因此，需建立健全風險防范制度，優化合同管理，細化合同條款，健全風險預警機制，加強風險防范。

四是支持國內企業境外能源資源投資，加強石油技術服務承包領域的國際合作。鼓勵國內油服企業依托油氣勘探設備制造與工程技術服務優勢，與國外簽訂油田技術服務合同，帶動設備出口。鼓勵銀行為國際合作項目提供低成本的融資。