“‘計劃生、市場養’已難以為繼，‘后遺癥’明顯”“若沿用計劃模式，將產生難以估量的擱淺資產”“電力行業已今非昔比，用計劃模式規劃已不能滿足發展需求”……近日，不少業內人士向記者坦言，“電力規劃亟需市場化”。
2015年發布的《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發〔2015〕9號）》就曾提及“政府職能轉變不到位，各類規劃協調機制不完善”這一問題，并直言“各類專項發展規劃之間、電力規劃與能源規劃之間、全國規劃和省級規劃之間難以有效協調，電力規劃的實際執行與規劃偏差過大。”
近20年來，從計劃到規劃，再到市場價格信號引導，電力規劃一直指引著我國電力工業蓬勃發展。碳達峰碳中和目標下，電力行業“風光水火儲一體化”大基地建設方興未艾，直流交流輸電通道路條不斷。究竟什么樣的電力規劃能實現投資效率的最大化？業內將“密匙”指向了市場。
“雙碳”對電力規劃提出新要求
目前，我國電力工業的發展已經歷13個“五年”規劃，期間僅發布過2個全國性電力規劃——《電力工業“十五”規劃》、《電力發展“十三五”規劃（2016—2020年）》，分別于2001年、2016年發布。
2個規劃相隔15年之久，為什么？在中國社科院財經戰略研究院副研究員馮永晟看來，根本原因在于，依托于計劃模式的電力規劃越來越不能適應電力行業高質量發展的需求。
現如今，碳達峰碳中和目標又對電力規劃提出了新要求。今年初《國家發展改革委 國家能源局關于加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》（發改體改〔2022〕118號）首次提出，注重發揮市場價格信號對電力規劃建設的引導作用。
電力規劃緣何也需要市場化？有發電企業相關工作人員人向記者表示，當前受多因素推動，如規劃階段電源項目不再確定上網電價和上網電量、商運階段電網企業不再對發電企業的電量進行統購統銷、電力供給側和需求側的界限更加模糊、高比例新能源的發展將使電源盈利模式發生變化、新型電力系統建設使變動成本范疇發生變化等，電力行業的“生存土壤”已經發生了翻天覆地的變化。
“對比之下，計劃模式下的電力規劃‘管生又管養’，前期項目批準以及后期電價、電量均有政府安排，統購統銷模式下用戶沒有選擇權。而市場模式下的電力規劃‘管生不管養’，量、價由市場確定，并且無法強制用戶接受電價。”上述發電企業工作人員說。
“計劃生、市場養”弊端漸顯
“計劃生、市場養”帶來什么“后遺癥”？采訪中記者了解到，計劃體制下，電力規劃“缺位”“滯后”等評價不絕于耳，經常處于“水多了加面，面多了加水”的狀態，電力行業后遺癥明顯，其中難以回避的問題就是擱淺成本的處理。
所謂“擱淺成本”，是指電力企業在原有管制體系下允許收回,但由于體制改變而無法回收的成本。
在計劃模式下，發電企業會根據當時的管制電價進行投資，回本只是時間問題。但若進入現貨市場，發電機組經濟性便一目了然，若其因客觀因素難以回收成本，就會形成擱淺資產。”電力行業從業者肖先生向記者解釋。
跨省跨區送電輸電線路也是如此。“若輸電線路完全進入市場，其利用小時數下降，說明該線路不具備經濟性，這恰恰佐證了計劃規劃的弊端。”肖先生坦言，當前跨省跨區難入市與此不無關系，計劃模式下規劃建設的輸電線路能否經得起市場檢驗“存疑”。
那么，當前擱淺成本如何處理？
有不愿具名的受訪者對記者直言：“電力行業多采用推動用戶側電價上漲的方式解決，相關部門一般對此避而不談，但缺失的這一環恰恰成為了電力市場化改革的‘絆腳石’。若今后仍然繼續沿用計劃模式進行規劃，將產生更多難以估量的擱淺成本，進而對電力市場建設造成更大阻礙。”
“當前‘按鬧分配’趨勢漸顯。如果賠錢了，政府要不要管？管的話，財政能承擔得了嗎？但若不管，又不能體現公平，畢竟都是按照規劃投產的。解決方法很簡單，就應該由市場決定，實現自主決策、自負盈虧。”另有受訪的電力行業從業者告訴記者。
規劃改革與監管強化須并重
電力規劃應如何進行市場化？“電力規劃改革要服務于電力市場建設。”馮永晟建議，首先著眼于解決傳統計劃資源配置機制下所產生的問題，但并非用一種新的計劃手段代替傳統計劃手段，“電力規劃要有利于落實讓電力市場在電力資源配置中發揮決定性作用。”
電力規劃市場化是政府職能轉化的內在要求。“政府有形之手退出資直接源配置領域后，要加強宏觀調控，但要避免規劃退化為計劃，因此完善規劃與加強監管須并重，只有這樣政府才能更好發揮作用。”馮永晟說。
“比如，應當盡快建立容量成本回收機制，并將其納入規劃方案的評估。”上述發電企業負責人指出，缺乏合理的容量成本回收機制，會使得發電投資風險增加，難以激勵市場主體投資可以提供有效容量的電源項目，長遠看無法保證系統有效容量的充裕性，這將影響電力系統安全穩定運行。
而在技術層面，要利用電力系統仿真軟件進行量化計算，為電力系統規劃投資提供決策依據。“在市場環境下，電源項目規劃無法再簡單依據以往政府定價和歷史發電量來預測。此外，各類型電源的盈利模式也在發生根本改變，為更加準確地對電源、電網新（擴）建進行規劃，需要仿真系統助力。”上述發電企業負責人進一步指出。
