實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略 科學(xué)開(kāi)發(fā)我們的家園
馬 凱
黨的十七屆五中全會(huì)將建設(shè)主體功能區(qū)提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略共同構(gòu)成我國(guó)區(qū)域發(fā)展的完整戰(zhàn)略。2010年底，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》。十一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過(guò)的“十二五”規(guī)劃《綱要》，對(duì)未來(lái)五年我國(guó)推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的任務(wù)作了具體部署。這是使我國(guó)走上科學(xué)發(fā)展軌道的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措。
一、深刻認(rèn)識(shí)實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重大意義
國(guó)土空間是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。一定尺度的國(guó)土空間都具有多種功能，但其中必有一種是主體功能。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城市化格局，確定其主體功能，并據(jù)此明確開(kāi)發(fā)方向，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。
（一）實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，是適應(yīng)我國(guó)國(guó)土空間特點(diǎn)的必然要求。特定國(guó)土空間的資源稟賦和自然屬性，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐條件，又是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的限制因素。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，必須與其自身屬性和特點(diǎn)相適應(yīng)。我國(guó)的國(guó)土空間具有多樣性、非均衡性、脆弱性三個(gè)突出特點(diǎn)。這些特點(diǎn)表明：第一，不是所有的國(guó)土空間都適宜大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)，必須根據(jù)其自然屬性，合理有序開(kāi)發(fā)。第二，雖然我國(guó)國(guó)土遼闊，但人口眾多，人均擁有適宜工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)的國(guó)土空間并不多，必須節(jié)約集約開(kāi)發(fā)。第三，不是所有國(guó)土空間都可以承擔(dān)同樣的功能，都要大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口，必須因地制宜，區(qū)分功能，分類開(kāi)發(fā)。
改革開(kāi)放以來(lái)，我們不斷探索國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)律，成效顯著。但由于多種因素的影響，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用中也存在一系列問(wèn)題，突出表現(xiàn)在：空間結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)分布與資源分布失衡，生產(chǎn)空間特別是工礦生產(chǎn)占用空間偏多，生態(tài)空間偏少；耕地面積減少過(guò)多過(guò)快，已逼近18億畝的“紅線”，保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全面臨重大挑戰(zhàn)；生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化，一些地區(qū)不顧資源環(huán)境承載能力肆意開(kāi)發(fā)，帶來(lái)森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、沙漠化石漠化嚴(yán)重、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)等問(wèn)題，許多國(guó)土成了不適宜人居的空間；經(jīng)濟(jì)布局、人口布局與資源環(huán)境失衡，一些地區(qū)超出資源環(huán)境承載能力過(guò)度開(kāi)發(fā)，帶來(lái)水資源短缺、地面沉降、環(huán)境污染加劇等。顯然，舊的開(kāi)發(fā)理念不改變、開(kāi)發(fā)模式不轉(zhuǎn)換，資源承受不了，環(huán)境容納不下，發(fā)展難以為繼。
實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，就是要將適宜大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)的國(guó)土空間確定為優(yōu)化開(kāi)發(fā)或重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的城市化地區(qū)，使之集聚全國(guó)主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和大部分人口，為農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)騰出更多空間；將不適宜大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)的國(guó)土空間確定為限制開(kāi)發(fā)或禁止開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，使之成為保障全國(guó)生態(tài)安全的生態(tài)空間；為保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全，防止過(guò)度占用耕地，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)也要限制大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)，使之成為保障國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品安全的農(nóng)業(yè)空間。說(shuō)到底，就是要使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遵循自然規(guī)律和人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律，從而開(kāi)辟一條科學(xué)開(kāi)發(fā)利用國(guó)土空間的有效途徑。
（二）實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重大舉措。首先，有利于全面貫徹落實(shí)以人為本的發(fā)展理念。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，要求把促進(jìn)人的全面發(fā)展放在第一位，摒棄“只見(jiàn)物、不見(jiàn)人”的發(fā)展理念和模式，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，在滿足物質(zhì)需要的同時(shí)滿足人們對(duì)環(huán)境、生態(tài)、健康等多方面需要。其次，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，我們實(shí)行以行政區(qū)為單元推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，這是造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源短缺和生態(tài)環(huán)境容量矛盾的重要原因，同時(shí)助長(zhǎng)了地區(qū)間產(chǎn)業(yè)趨同和招商引資中的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，限制了區(qū)域分工的形成和發(fā)展，阻礙了城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，就是要樹(shù)立按區(qū)域謀劃發(fā)展的理念，突破地區(qū)壁壘和行政分割，促進(jìn)各種生產(chǎn)要素在全國(guó)范圍內(nèi)順暢流動(dòng)，推動(dòng)各地區(qū)根據(jù)不同的資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)展各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，形成東中西互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新格局。第三，有利于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、加快結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的原因是多方面的，但國(guó)土空間開(kāi)發(fā)模式不合理也是重要因素，且二者互為因果。例如，一些地區(qū)超強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，嚴(yán)重超過(guò)了當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境的承載能力；一些地方亂設(shè)濫設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，城鎮(zhèn)建設(shè)遍地開(kāi)花，不僅侵占了大量良田，而且扭曲了城市結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)布局；一些地方無(wú)視自身國(guó)土空間條件，盲目攀比上工業(yè)項(xiàng)目，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和產(chǎn)能過(guò)剩。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，就是要通過(guò)明確不同區(qū)域的主體功能定位，使所有地區(qū)都根據(jù)功能定位因地制宜。這既有利于把轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的各項(xiàng)要求落到實(shí)處、解決過(guò)度開(kāi)發(fā)隱患，也有利于提高資源空間配置效率，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)集約發(fā)展、清潔發(fā)展和安全發(fā)展。第四，有利于提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展的支撐能力。不顧資源環(huán)境條件的無(wú)序發(fā)展和殺雞取卵、竭澤而漁的過(guò)度開(kāi)發(fā)，已經(jīng)造成一些地方嚴(yán)重的環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源枯竭。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，就是要前瞻性地謀劃好我國(guó)未來(lái)十幾億人口、上百萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)總量在陸地國(guó)土空間和海洋國(guó)土空間的分布，并與2.8萬(wàn)億立方米的水資源、18億畝的耕地以及其他資源相協(xié)調(diào)，把該開(kāi)發(fā)的區(qū)域高效集約地開(kāi)發(fā)好，把該保護(hù)的區(qū)域切實(shí)有效地保護(hù)好，使有限的國(guó)土空間不僅成為當(dāng)代人的發(fā)展基礎(chǔ)，也成為后代人的發(fā)展基礎(chǔ)。
（三）實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，是進(jìn)行科學(xué)調(diào)控的重要基礎(chǔ)。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有利于建立健全科學(xué)的調(diào)控體系，為實(shí)施差別化的區(qū)域政策、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系、各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)以及精細(xì)及時(shí)的空間管理提供了一個(gè)可操作、可控制、可監(jiān)管的基礎(chǔ)平臺(tái)。一是政策平臺(tái)。在原有的區(qū)域政策基礎(chǔ)上，明確不同區(qū)域的主體功能，可以為各項(xiàng)政策提供一個(gè)統(tǒng)一公平的適用平臺(tái)，大大增強(qiáng)區(qū)域政策的針對(duì)性、有效性和公平性。二是規(guī)劃平臺(tái)。主體功能區(qū)規(guī)劃作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，可以為區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等各類規(guī)劃在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)方面提供重要基礎(chǔ)和依據(jù)，有利于增強(qiáng)規(guī)劃間的一致性、整體性以及規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威性、有效性。三是評(píng)價(jià)平臺(tái)。不同地區(qū)國(guó)土空間的特點(diǎn)差異很大，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約程度也不同，難以按同一標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)。即使在同一個(gè)省區(qū)內(nèi)，按照同一個(gè)評(píng)價(jià)體系來(lái)考核所轄市縣的發(fā)展績(jī)效，也難以保證公平。根據(jù)主體功能實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)，可以提高績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和公正性，有利于形成科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制。四是管理平臺(tái)。可以為建立一個(gè)覆蓋全國(guó)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、更新及時(shí)、反應(yīng)迅速、功能完善的國(guó)土空間管理系統(tǒng)提供基礎(chǔ)平臺(tái)。如果每一平方公里國(guó)土空間的主體功能定位都十分清晰，編制一個(gè)電子化的空間規(guī)劃圖，就有可能做到對(duì)照規(guī)劃圖在計(jì)算機(jī)上進(jìn)行遠(yuǎn)程管理，而且可以大大減少管理成本。
二、正確把握實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的原則和總體布局
實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，樹(shù)立新的開(kāi)發(fā)理念，調(diào)整開(kāi)發(fā)內(nèi)容，創(chuàng)新開(kāi)發(fā)方式，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，提高開(kāi)發(fā)效率，構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、人與自然之間和諧發(fā)展。
（一）準(zhǔn)確把握主體功能區(qū)的分類及其涵義。按開(kāi)發(fā)方式的不同，我國(guó)國(guó)土空間可分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域四類；按開(kāi)發(fā)內(nèi)容的不同，上述四類主體功能區(qū)又可以分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)三類；按層級(jí)劃分可以分為國(guó)家和省級(jí)兩個(gè)層面。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、人口比較密集、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較高、資源環(huán)境問(wèn)題突出，應(yīng)該進(jìn)行優(yōu)化開(kāi)發(fā)的城市化地區(qū)。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域是有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿^大、集聚人口和經(jīng)濟(jì)的條件較好，應(yīng)該進(jìn)行重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的城市化地區(qū)。限制開(kāi)發(fā)區(qū)域包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)兩類，是應(yīng)當(dāng)限制大規(guī)模、高強(qiáng)度工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)的地區(qū)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是依法設(shè)立的各級(jí)各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域，以及其他需要特殊保護(hù)、禁止進(jìn)行工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。
正確理解以下幾點(diǎn)特別重要：第一，開(kāi)發(fā)與發(fā)展既有聯(lián)系也有區(qū)別。科學(xué)合理的開(kāi)發(fā)會(huì)促進(jìn)發(fā)展，但過(guò)度、盲目、無(wú)序的開(kāi)發(fā)不僅不會(huì)帶來(lái)發(fā)展，反而會(huì)阻礙發(fā)展。第二，主體功能區(qū)中的限制開(kāi)發(fā)有著特定的涵義。即特指限制大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)，并不是限制所有的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。將農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)確定為限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，并不是限制發(fā)展，而是為了更好地保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)力。第三，主體功能不等于唯一功能。明確一定區(qū)域的主體功能及其開(kāi)發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)，并不排斥該區(qū)域發(fā)揮其他功能。城市化地區(qū)的主體功能是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品，集聚人口和經(jīng)濟(jì)，但也必須保護(hù)好區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田等農(nóng)業(yè)空間，保護(hù)好森林、草原、水面、濕地等生態(tài)空間，也要提供一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，保障國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品供給安全和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，但也允許適度開(kāi)發(fā)能源和礦產(chǎn)資源，允許發(fā)展那些不影響主體功能定位、當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境可承載的產(chǎn)業(yè)，允許進(jìn)行必要的城鎮(zhèn)建設(shè)。
（二）牢固樹(shù)立科學(xué)的開(kāi)發(fā)原則。實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，必須以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整為戰(zhàn)略任務(wù)，堅(jiān)持以下原則：一是優(yōu)化結(jié)構(gòu)。空間結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的空間載體，在一定程度上也決定著發(fā)展方式及資源配置效率。當(dāng)前空間結(jié)構(gòu)不合理、空間效率不高已經(jīng)成為影響科學(xué)發(fā)展的重大矛盾和問(wèn)題，必須把國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的著力點(diǎn)放到調(diào)整和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提高空間利用效率上，從占用土地的外延擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)為主，按照生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的要求，逐步擴(kuò)大綠色生態(tài)空間、城市居住空間、公共設(shè)施空間，保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，合理壓縮工礦建設(shè)空間和農(nóng)村居住空間。二是保護(hù)自然。要根據(jù)國(guó)土空間的不同特點(diǎn)，以保護(hù)自然生態(tài)為前提、以資源承載能力和環(huán)境容量為基礎(chǔ)進(jìn)行有度有序開(kāi)發(fā)，走人與自然和諧發(fā)展道路。工業(yè)化和城市化要建立在對(duì)資源環(huán)境承載能力的綜合評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要避免對(duì)農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境帶來(lái)不利影響。在水資源嚴(yán)重短缺、生態(tài)脆弱、生態(tài)系統(tǒng)重要、環(huán)境容量小、自然災(zāi)害危險(xiǎn)性大的地區(qū)，要嚴(yán)格控制工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)，適度控制其他開(kāi)發(fā)活動(dòng)，緩解開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)自然生態(tài)的壓力。三是集約開(kāi)發(fā)。目前城市建設(shè)空間和工礦建設(shè)占用空間偏多，單位面積產(chǎn)出率較低，城市和建制鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度呈下降趨勢(shì)。要改變這種不合理的開(kāi)發(fā)模式，把提高空間利用效率作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的重要任務(wù)，引導(dǎo)人口相對(duì)集中分布、經(jīng)濟(jì)相對(duì)集中布局，走空間集約發(fā)展道路。要把城市群作為推進(jìn)城市化的主體形態(tài)，其他城市化地區(qū)要依托現(xiàn)有城市集中布局、據(jù)點(diǎn)式開(kāi)發(fā)。城市發(fā)展要充分利用現(xiàn)有建成區(qū)空間，提高單位面積產(chǎn)出率。集約建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，盡可能利用既有交通走廊進(jìn)行交通建設(shè)。四是協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)。在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)中，必須統(tǒng)籌兼顧人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡。遵循人口與經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的原則，集聚經(jīng)濟(jì)的區(qū)域要同時(shí)集聚相應(yīng)規(guī)模的人口，促進(jìn)縮小區(qū)域間人均收入差距。遵循人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的原則，集聚人口和經(jīng)濟(jì)的規(guī)模不能超出資源環(huán)境承載能力，避免過(guò)度開(kāi)發(fā)。遵循統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則，城市建設(shè)必須為農(nóng)村人口進(jìn)入城市預(yù)留生活空間，將城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村延伸。五是陸海統(tǒng)籌。要強(qiáng)化海洋意識(shí)，把握好陸地國(guó)土空間與海洋國(guó)土空間的統(tǒng)一性，以及海洋系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性，處理好陸地開(kāi)發(fā)與海洋開(kāi)發(fā)的關(guān)系，使陸地國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)與海洋國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)相協(xié)調(diào)。沿海地區(qū)集聚人口和經(jīng)濟(jì)的規(guī)模要與海洋環(huán)境承載能力相適應(yīng)，統(tǒng)籌考慮海洋環(huán)境保護(hù)與陸源污染防治。海洋主體功能區(qū)的劃分要與陸地國(guó)土空間的主體功能區(qū)相協(xié)調(diào)。
（三）明確實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的目標(biāo)和任務(wù)。按照到2020年主體功能區(qū)布局基本形成的總體要求，中期目標(biāo)是：空間開(kāi)發(fā)格局清晰、空間結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化、空間利用效率提高、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)、可持續(xù)發(fā)展能力提升。要著力構(gòu)建我國(guó)國(guó)土空間的“三大戰(zhàn)略格局”。一是構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局。就是以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國(guó)家優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成的城市化戰(zhàn)略格局。這一戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)上是要形成一種“集中——均衡”式的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)模式。所謂集中，是指在較小區(qū)域范圍內(nèi)集中開(kāi)發(fā)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，人口集中居住，城市密集布局，以較少的國(guó)土空間承載大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化活動(dòng)，提高空間利用效率。所謂均衡，是指在全國(guó)范圍內(nèi)，形成若干個(gè)人口經(jīng)濟(jì)密集的城市化地區(qū)，并在全國(guó)國(guó)土空間上相對(duì)均衡分布，形成帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的新增長(zhǎng)極，逐步縮小區(qū)域差距。二是構(gòu)建“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局。就是構(gòu)建以東北平原、黃淮海平原、長(zhǎng)江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅新疆等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體，以基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，以其他農(nóng)業(yè)地區(qū)為重要組成的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局。這一戰(zhàn)略主要考慮到東北平原、黃淮海平原等7個(gè)區(qū)域，是我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)和重要的商品糧基地，也是優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)密集區(qū)，具有發(fā)展糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)劃出23個(gè)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶，主要是從優(yōu)化我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局出發(fā)，引導(dǎo)不同地區(qū)發(fā)展不同特點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品，以便促進(jìn)農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。這對(duì)于保障全國(guó)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品供給安全至關(guān)重要。三是構(gòu)建“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。就是以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原——川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點(diǎn)狀分布的國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域?yàn)橹匾M成的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。這一戰(zhàn)略把國(guó)家生態(tài)安全作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的重要戰(zhàn)略任務(wù)和發(fā)展內(nèi)涵，充分體現(xiàn)了尊重自然、順應(yīng)自然的開(kāi)發(fā)理念，是實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的必然要求。
三、加快完善實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的政策措施
按照中央“十二五”規(guī)劃《建議》提出的要求，“基本形成適應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律法規(guī)、政策和規(guī)劃體系，完善績(jī)效考核辦法和利益補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位推進(jìn)發(fā)展”。近期，要著力完善分類管理的政策體系，形成符合主體功能定位的利益導(dǎo)向機(jī)制。
（一）財(cái)政政策。一是加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。中央財(cái)政要繼續(xù)完善激勵(lì)約束機(jī)制，加大獎(jiǎng)補(bǔ)力度，引導(dǎo)并幫助地方建立基本財(cái)力保障制度，增強(qiáng)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域基層政府實(shí)施公共管理、提供公共服務(wù)和落實(shí)各項(xiàng)民生政策的能力，加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)特別是中西部重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。省級(jí)財(cái)政要完善省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付，建立省級(jí)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。二是鼓勵(lì)探索建立地區(qū)間橫向援助機(jī)制。生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)應(yīng)采取資金補(bǔ)助、定向援助、對(duì)口支援等多種形式，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)因加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)造成的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償。三是切實(shí)加大各級(jí)財(cái)政對(duì)自然保護(hù)區(qū)的投入力度。
（二）投資政策。將現(xiàn)行政府預(yù)算內(nèi)投資主要按領(lǐng)域安排，調(diào)整為按主體功能區(qū)安排與按領(lǐng)域安排兩個(gè)部分。按主體功能區(qū)安排的投資，主要用于支持國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展。實(shí)施國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)修復(fù)工程，每五年統(tǒng)籌解決若干個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)民生改善、區(qū)域發(fā)展和生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，根據(jù)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)序，按年度安排投資數(shù)額。按領(lǐng)域安排的投資，也要符合各區(qū)域的主體功能定位和發(fā)展方向。
（三）產(chǎn)業(yè)政策。一是修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》和《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄》等政策法規(guī)，進(jìn)一步明確不同主體功能區(qū)鼓勵(lì)、限制和禁止的產(chǎn)業(yè)。二是編制專項(xiàng)規(guī)劃、布局重大項(xiàng)目，必須符合各區(qū)域的主體功能定位。重大制造業(yè)項(xiàng)目原則上應(yīng)布局在優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，并區(qū)分情況優(yōu)先在國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域布局。在資源環(huán)境承載能力和市場(chǎng)允許的情況下，依托能源和礦產(chǎn)資源的資源加工業(yè)項(xiàng)目，優(yōu)先在中西部國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域布局。三是建立市場(chǎng)退出機(jī)制，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域不符合主體功能定位的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，要通過(guò)設(shè)備折舊補(bǔ)貼、設(shè)備貸款擔(dān)保、遷移補(bǔ)貼、土地置換等手段，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移或關(guān)閉。
（四）土地政策。按照不同主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，科學(xué)確定各類用地規(guī)模。要確保耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，嚴(yán)格控制工業(yè)用地增加，適度增加城市居住用地，逐步減少農(nóng)村居住用地，合理控制交通用地增長(zhǎng)。要嚴(yán)格控制優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域建設(shè)用地增量，適當(dāng)擴(kuò)大重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模；嚴(yán)格控制農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)禁重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)改變生態(tài)用途的土地供應(yīng)。探索完善城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地增減掛鉤、城鄉(xiāng)之間人地掛鉤、地區(qū)之間人地掛鉤的政策。
（五）人口政策。一是優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域除人口已超過(guò)承載能力的一些大城市和特大城市外，其他有條件的城市和小城鎮(zhèn)，都要實(shí)施積極的人口遷入政策，加強(qiáng)人口集聚和吸納能力建設(shè)，放寬戶口遷移限制，將在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的流動(dòng)人口逐步實(shí)現(xiàn)本地化，并引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)人口均衡分布。二是限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域要實(shí)施積極的人口退出政策，增強(qiáng)勞動(dòng)力跨區(qū)域轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力，鼓勵(lì)人口到重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域就業(yè)并定居，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)人口向縣城和中心鎮(zhèn)集聚。三是改革戶籍管理制度，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記管理制度。
（六）環(huán)境政策。一是實(shí)施差別化的污染排放控制。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域要大幅度減少污染物排放量，限制開(kāi)發(fā)區(qū)域要實(shí)現(xiàn)污染物排放總量持續(xù)下降和環(huán)境質(zhì)量狀況達(dá)標(biāo)，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域要確保污染物的“零排放”。為此要實(shí)行差別化的排污許可證管理，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域要嚴(yán)格限制，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域要合理控制，限制開(kāi)發(fā)區(qū)域要從嚴(yán)控制，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域不得發(fā)放。二是實(shí)施差別化的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域要按照國(guó)際先進(jìn)水平，實(shí)行嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域要按照國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平，根據(jù)環(huán)境容量逐步提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要按照保護(hù)和恢復(fù)地力的要求設(shè)置產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要按照生態(tài)功能恢復(fù)和保育原則設(shè)置產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域要按照強(qiáng)制保護(hù)原則設(shè)置產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。
（七）績(jī)效評(píng)價(jià)。要按照不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效考核評(píng)價(jià)辦法。對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，要實(shí)行轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，要實(shí)行工業(yè)化和城市化水平優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)限制開(kāi)發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，實(shí)行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)限制開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要實(shí)行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，要根據(jù)法律法規(guī)和規(guī)劃要求，按照保護(hù)對(duì)象確定評(píng)價(jià)內(nèi)容。考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、培訓(xùn)教育、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。
