應(yīng)對(duì)全球氣候變化的德班會(huì)議剛剛落下帷幕，有人說(shuō)，這是一次艱難的協(xié)商；也有人說(shuō)，氣候談判已陷入“形式陷阱”。在全球氣候變暖的緊迫形勢(shì)下，一些發(fā)達(dá)國(guó)家仍在為一己私利，想方設(shè)法逃避其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。但與此同時(shí)，一些發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的積極表現(xiàn)則贏得了世界的稱(chēng)贊。這其中，就有中國(guó)。

　　在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上，我國(guó)一直在進(jìn)行著積極努力。2010年11月，在環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家發(fā)改委的協(xié)調(diào)下，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院?jiǎn)?dòng)了中國(guó)瑞士雙邊合作項(xiàng)目——中國(guó)氣候變化立法研究與起草。歷時(shí)一年，研究和起草小組已完成所有調(diào)研和意見(jiàn)征求工作，并開(kāi)始進(jìn)入起草階段。圍繞著氣候變化立法的各項(xiàng)基本問(wèn)題，中外專(zhuān)家、學(xué)者和民間環(huán)保組織展開(kāi)熱議，通過(guò)各種觀點(diǎn)交鋒，期望獲得更多建設(shè)性意見(jiàn)。

　　如何界定立法目的與適用范圍？

　　專(zhuān)家

　　在立法目的方面，一些專(zhuān)家認(rèn)為，氣候變化問(wèn)題與人類(lèi)生活以及世界各國(guó)的發(fā)展息息相關(guān)，既是環(huán)境問(wèn)題又是一個(gè)國(guó)家的發(fā)展問(wèn)題。因此，立法應(yīng)旨在應(yīng)對(duì)氣候變化，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，并在現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)我國(guó)的相關(guān)立法研究。

　　在適用范圍方面，一些專(zhuān)家指出，需要在內(nèi)容設(shè)定上牢牢把關(guān)：凡是控制氣候變化、減緩氣候變化的社會(huì)行為都要加以規(guī)范，要從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、消費(fèi)行為、政府行為等方面來(lái)規(guī)范社會(huì)行為和個(gè)人行為。

　　民間環(huán)保組織

　　民間環(huán)保組織認(rèn)為，這部法律的目的是要明確定義國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化工作的范圍，協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)劃和政策，并確定應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的工作優(yōu)先順序；出臺(tái)相關(guān)政策，以減緩溫室氣體排放，通過(guò)提高能源效率和采用可再生能源完成中國(guó)從基于化石燃料發(fā)展模式向低碳發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。

　　瑞士

　　目前，中國(guó)工業(yè)能耗占總能耗70％，氣候政策的重點(diǎn)在能源密集型的高耗能工業(yè)，但從發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是瑞士的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建筑和交通行業(yè)排放所占比重將逐步增大。因此，瑞士有關(guān)專(zhuān)家建議，在立法上要兼顧建筑和交通等排放增長(zhǎng)較快的部門(mén)，從而促進(jìn)法律效益的實(shí)現(xiàn)。

　　遵循哪些基本原則？

　　專(zhuān)家

　　對(duì)于基本原則的適用，專(zhuān)家持有的意見(jiàn)各有不同：一些專(zhuān)家認(rèn)為，要強(qiáng)調(diào)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。從國(guó)際層面看，要堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則；在國(guó)內(nèi)層面，要從基本國(guó)情出發(fā)，但要有區(qū)別地承擔(dān)與發(fā)達(dá)國(guó)家不同的責(zé)任。

　　一些專(zhuān)家認(rèn)為，要以發(fā)展為基本原則。我國(guó)是人口眾多的發(fā)展中大國(guó)，要從自身國(guó)情出發(fā)，使氣候變化應(yīng)對(duì)法和中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

　　另外一部分專(zhuān)家提出，在國(guó)際上要堅(jiān)持權(quán)利義務(wù)公平的原則，在國(guó)內(nèi)，發(fā)展的同時(shí)要強(qiáng)調(diào)生態(tài)和環(huán)保優(yōu)先。

　　還有一些專(zhuān)家建議，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，并指出，氣候變化中涉及到許多不確定的問(wèn)題，因此要有預(yù)見(jiàn)性地開(kāi)展工作，做好各項(xiàng)預(yù)防工作。

　　民間環(huán)保組織

　　基于多方面考慮，民間環(huán)保組織提出了多項(xiàng)原則，主要包括：要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則、減緩與適應(yīng)并重的原則，注重不同政策和行動(dòng)的協(xié)同效應(yīng)原則、公平原則、行政手段與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的原則、公開(kāi)透明原則以及遵循預(yù)防為主的原則等。

　　瑞士

　　在自身適用原則的基礎(chǔ)上，瑞士專(zhuān)家給出了他們的建議，即要堅(jiān)持自愿減排與強(qiáng)制減排相結(jié)合的原則。

　　哪些內(nèi)容應(yīng)納入基本制度體系？

　　專(zhuān)家

　　基本制度的構(gòu)建涉及面廣、涵蓋量大，我們應(yīng)該做出哪些設(shè)定、進(jìn)行哪些調(diào)整，以適應(yīng)氣候變化發(fā)展的趨勢(shì)？一些專(zhuān)家指出，要注意基本權(quán)利和義務(wù)的設(shè)定。例如，在基本權(quán)利方面，要做好適應(yīng)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)以及基本財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定；在義務(wù)方面，要考慮資本籌集的義務(wù)、依法減排的義務(wù)等。

　　一些專(zhuān)家認(rèn)為，要建立一整套氣候變化應(yīng)對(duì)法基本制度。比如，建立申報(bào)和統(tǒng)計(jì)制度以及低碳激勵(lì)制度等。

　　“應(yīng)該設(shè)計(jì)一系列落實(shí)在具體操作層面上的制度”，一些專(zhuān)家指出，可以設(shè)計(jì)例如碳稅交易制度、排污權(quán)交易制度、國(guó)內(nèi)交流制度、科技支撐制度、相關(guān)信息共享制度和碳指標(biāo)核證制度等。

　　“對(duì)于征稅還需要慎重考慮”，一些專(zhuān)家認(rèn)為，當(dāng)前國(guó)內(nèi)的稅種不是太少而是太多，如果進(jìn)行征稅，不能由某一部門(mén)單方面提出，而應(yīng)當(dāng)綜合考慮稅率體制改革和稅賦平衡的問(wèn)題。

　　此外，還有一些專(zhuān)家指出，需要特別建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，保障諸如青海省這樣的生態(tài)大省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有可持續(xù)性，逐步提高人民生活水平和抵御自然災(zāi)害的能力，以適應(yīng)氣候變化。

　　民間環(huán)保組織

　　民間環(huán)保組織提出，應(yīng)通過(guò)建立激勵(lì)機(jī)制，促使公眾通過(guò)自身行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)踐低碳生活，推動(dòng)全社會(huì)環(huán)境意識(shí)提升。

　　瑞士

　　在氣候變化問(wèn)題上，瑞士十分重視企業(yè)的作用，特別是行業(yè)的自律性規(guī)范功能。調(diào)研組在深入瑞士一家水泥廠實(shí)地考察時(shí)發(fā)現(xiàn)，這家水泥廠對(duì)二氧化碳減排有明確的技術(shù)、管理及考核等規(guī)范。

　　并且，瑞士的整個(gè)水泥行業(yè)都與其政府簽訂了減排協(xié)議，政府對(duì)企業(yè)用于減排的黑泥等原材料實(shí)施優(yōu)惠措施，以保證企業(yè)不因碳減排而降低經(jīng)濟(jì)效益。

　　構(gòu)建何種監(jiān)管體制？

　　專(zhuān)家

　　誰(shuí)來(lái)管？怎么管？在于監(jiān)管體制如何建立?！耙⒕C合的、協(xié)調(diào)的、有分工的統(tǒng)籌式行政監(jiān)管體制”，一些專(zhuān)家指出，立法要明確主管部門(mén)，需要強(qiáng)有力的主管部門(mén)去推動(dòng)這項(xiàng)工作。并且在工作推動(dòng)和管理過(guò)程中，還需要進(jìn)一步明確主管與分管部門(mén)，明確各部門(mén)之間的分工與責(zé)任。因此，立法時(shí)要充分考慮體制與機(jī)制問(wèn)題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門(mén)之間的工作，避免部門(mén)責(zé)任不明，資金投入機(jī)制不健全等現(xiàn)象發(fā)生。

　　一些專(zhuān)家認(rèn)為，各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)氣候變化中的主導(dǎo)作用應(yīng)予以明確。縣級(jí)以上人民政府是應(yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任主體?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織、協(xié)調(diào)解決本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的重大問(wèn)題，督促轄區(qū)內(nèi)落實(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化的工作目標(biāo)和措施。

　　民間環(huán)保組織

　　“應(yīng)強(qiáng)化不同政府職能部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制”，民間環(huán)保組織提出，只有將這種協(xié)調(diào)機(jī)制處理好，才能確保應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與其他相關(guān)政策有機(jī)結(jié)合并實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。

　　瑞士

　　瑞士有關(guān)專(zhuān)家指出，中國(guó)目前促進(jìn)節(jié)能減排以行政強(qiáng)制命令為主，雖然行之有效，但更多引入經(jīng)濟(jì)手段已經(jīng)成為改革的方向。在現(xiàn)有條件下，需要改善決策過(guò)程和政策設(shè)計(jì)，要通過(guò)傳統(tǒng)管制手段與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合來(lái)減緩氣候變化。

　　是否設(shè)定法律責(zé)任？

　　專(zhuān)家

　　關(guān)于氣候變化立法時(shí)是否應(yīng)該設(shè)定法律責(zé)任，出現(xiàn)了兩種不同的看法

　　一些專(zhuān)家認(rèn)為，氣候變化應(yīng)對(duì)法不應(yīng)是宣示性法律，而應(yīng)是一部規(guī)范性、操作性強(qiáng)的法律。

　　另外一部分專(zhuān)家則認(rèn)為，不應(yīng)把法律責(zé)任作為立法的重點(diǎn)，從側(cè)面提及即可。專(zhuān)家指出，氣候變化是一個(gè)全球性問(wèn)題，不是針對(duì)哪一個(gè)部門(mén)和企業(yè)的。法律責(zé)任的規(guī)定，宜粗不宜細(xì)，宜輕不宜重，否則會(huì)在實(shí)施過(guò)程中造成阻礙?？己说膯?wèn)題、通報(bào)批評(píng)的問(wèn)題，都可以借用行政處罰的措施來(lái)解決。

　　還有一些專(zhuān)家提出，雖然應(yīng)對(duì)氣候變化法更多地表現(xiàn)為一種原則性的規(guī)定，但它仍是一種具有約束力的指導(dǎo)性規(guī)則，是我們?cè)趫?zhí)法和立法過(guò)程中必須考慮的一個(gè)核心問(wèn)題。因此，這部法律的制定也宜采用原則性而不是具體的責(zé)任條款。

　　民間環(huán)保組織

　　對(duì)于責(zé)任的規(guī)定，民間環(huán)保組織認(rèn)為要推行目標(biāo)責(zé)任制，并指出，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策和行動(dòng)進(jìn)行定期考察，考察的成果應(yīng)當(dāng)公開(kāi)宣布。

　　瑞士

　　在法律責(zé)任的設(shè)定上，瑞士的一些做法值得我們借鑒：在瑞士，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行自愿減排，達(dá)到自愿減排目標(biāo)的企業(yè)免征二氧化碳稅。企業(yè)可自主選擇自愿減排還是繳納二氧化碳稅。那些能源消耗低而雇員眾多的企業(yè)愿意選擇繳納二氧化碳稅，而那些能源密集而員工較少的企業(yè)寧愿實(shí)施自愿減排措施。自愿減排達(dá)到預(yù)期目標(biāo)要求則可以免除二氧化碳稅，如果未實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，則對(duì)超出減排目標(biāo)的每噸二氧化碳罰款100瑞士法郎，并要求其在下一個(gè)減排期內(nèi)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。

　　應(yīng)對(duì)氣候變化三策

　　——減緩——

　　專(zhuān)家

　　為了使氣候變化得以減緩，一些專(zhuān)家指出，需要建立溫室氣體的減排、統(tǒng)計(jì)、報(bào)告、核對(duì)以及監(jiān)測(cè)制度。

　　一些學(xué)者認(rèn)為，要?jiǎng)?chuàng)新完善環(huán)境資源稅（費(fèi)）制度，應(yīng)對(duì)氣候變化法要重視對(duì)環(huán)境資源稅（費(fèi)）的運(yùn)用。對(duì)排放溫室氣體的，應(yīng)征收污染稅（費(fèi)）、二氧化碳稅（費(fèi)），根據(jù)其排放污染物的強(qiáng)度、對(duì)環(huán)境影響的程度，實(shí)行差別稅率。目前，我國(guó)大量燃燒煤炭的方式必須予以糾正，可以通過(guò)征收碳稅來(lái)鼓勵(lì)節(jié)能減排，鼓勵(lì)植樹(shù)造林。

　　與此同時(shí)，我們也聽(tīng)到了不同的聲音：“碳稅的問(wèn)題還有待商榷?！币恍?zhuān)家對(duì)碳稅的問(wèn)題持慎重甚至反對(duì)的態(tài)度，原因主要如下：一是可能出現(xiàn)能源稅與碳稅重復(fù)計(jì)征的問(wèn)題；二是目前國(guó)內(nèi)稅賦已經(jīng)偏高；三是碳稅征收的技術(shù)性問(wèn)題亟待解決。還有一些專(zhuān)家則提出，征收碳稅必須具備一個(gè)條件，即國(guó)外對(duì)我國(guó)征收碳關(guān)稅，碳稅和碳關(guān)稅還需要對(duì)接。

　　此外，一些專(zhuān)家指出，應(yīng)盡快加強(qiáng)立法和政策配套用以促進(jìn)林業(yè)碳匯規(guī)范發(fā)展，建立林業(yè)碳匯的激勵(lì)政策和符合林業(yè)碳匯核證機(jī)制的政策體系，制定企業(yè)碳排放配額制度。

　　民間環(huán)保組織

　　“應(yīng)該明確森林在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的積極作用”，民間環(huán)保組織認(rèn)為，通過(guò)大力植樹(shù)造林，增加森林碳匯，可以減緩氣候變化。應(yīng)充分考慮市場(chǎng)工具的應(yīng)用并建立激勵(lì)機(jī)制，在促進(jìn)減排的同時(shí)減少化石燃料的使用并帶動(dòng)可再生能源的發(fā)展；加強(qiáng)對(duì)溫室氣體排放的監(jiān)測(cè)與報(bào)告，保證數(shù)據(jù)的透明度，以提高相關(guān)政策的有效性。

　　瑞士

　　在減緩氣候變化方面，瑞士有很多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。例如，對(duì)加熱燃料征收持續(xù)性的碳稅。目前，瑞士的稅費(fèi)為每噸CO2征收36瑞士法郎，并且下一步修改后將調(diào)整為每噸CO2最少36瑞士法郎，最高可達(dá)120瑞士法郎。與此同時(shí)，瑞士還將碳稅收入返回公眾和產(chǎn)業(yè)。據(jù)了解，自2010年以來(lái)，瑞士國(guó)內(nèi)1/3的碳稅收入用于補(bǔ)貼建設(shè)。從這個(gè)意義上說(shuō)，瑞士的碳稅并非“稅”，而是“獎(jiǎng)勵(lì)收費(fèi)”。

　　此外，瑞士還建立了一系列碳稅的配套措施，比如對(duì)運(yùn)輸燃料征收碳稅的，允許其每年抵消排放150萬(wàn)～200萬(wàn)噸CO2；化石運(yùn)輸燃料的進(jìn)口者應(yīng)當(dāng)通過(guò)從國(guó)外購(gòu)買(mǎi)減排許可證的方式來(lái)補(bǔ)償其排放份額的一部分。

　　在工業(yè)方面，瑞士進(jìn)一步發(fā)展業(yè)已建立的排放權(quán)交易制度，實(shí)行總量控制和交易計(jì)劃。

　　此外，瑞士還積極實(shí)施歐盟新通過(guò)的私家車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定至2015年，行駛每公里允許排放CO2為150克。

　　——適應(yīng)——

　　專(zhuān)家

　　為了適應(yīng)當(dāng)前氣候變化的趨勢(shì)，應(yīng)該制定哪些制度？采取哪些措施？一些專(zhuān)家認(rèn)為，應(yīng)該采取鼓勵(lì)措施發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，建立生態(tài)補(bǔ)償制度，從而推動(dòng)國(guó)家整體的發(fā)展。

　　“國(guó)家應(yīng)加大對(duì)西部地區(qū)節(jié)能減排工作的扶持力度?！币恍?zhuān)家指出，鼓勵(lì)和支持西部地區(qū)發(fā)展水電、風(fēng)能、太陽(yáng)能等可再生能源，改善能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，應(yīng)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，淘汰落后產(chǎn)能，提高資源綜合利用率。

　　低碳經(jīng)濟(jì)是指“三低經(jīng)濟(jì)”，即低能耗、低排放、低污染。一些專(zhuān)家指出，林業(yè)就具備上述3個(gè)特點(diǎn)，要將林業(yè)的特殊地位落實(shí)到法律層面上，從而發(fā)揮林業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的重要作用。與此同時(shí)，另外一部分專(zhuān)家指出：海洋對(duì)整個(gè)地球的環(huán)流作用是很大的，立法應(yīng)充分考慮發(fā)揮海洋在碳吸收和調(diào)節(jié)環(huán)境方面的重要作用。

　　此外，還有一些專(zhuān)家提出，要建立完善的生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)機(jī)制，出臺(tái)森林、濕地生態(tài)補(bǔ)償政策。

　　民間環(huán)保組織

　　“明確氣候變化適應(yīng)政策要與防災(zāi)減災(zāi)避災(zāi)、扶貧、生態(tài)保護(hù)、糧食安全等方面的政策有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)基于自然和生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)策略研究、協(xié)同和優(yōu)化作用的科學(xué)研究，發(fā)揮不同政策的組合優(yōu)化作用和協(xié)同作用，促進(jìn)多領(lǐng)域共贏和發(fā)展?！泵耖g環(huán)保組織提出，應(yīng)建立適應(yīng)技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，加強(qiáng)技術(shù)國(guó)際合作與交流，加強(qiáng)相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，以加大國(guó)際先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)力度。

　　瑞士

　　在這方面，瑞士積極加大宣傳教育力度，對(duì)工作在碳稅征收及氣候保護(hù)領(lǐng)域的員工進(jìn)行進(jìn)一步的教育培訓(xùn)，以喚醒公眾的環(huán)境意識(shí)，提高公民對(duì)氣候變化問(wèn)題的重視程度。

　　——保障——

　　專(zhuān)家

　　為了保障應(yīng)對(duì)氣候變化的各項(xiàng)政策、制度得以順利實(shí)施，接下來(lái)，我們還應(yīng)該做些什么？

　　有專(zhuān)家指出，要從產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、信貸政策和投資政策等方面，為加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化提供政策保障，形成良好的政策導(dǎo)向和體制機(jī)制。

　　“目前，中國(guó)在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中遇到的瓶頸問(wèn)題就是核心技術(shù)落后”，一些專(zhuān)家提出應(yīng)該加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化科學(xué)技術(shù)的研發(fā)，特別是綠色產(chǎn)業(yè)，如光能、太陽(yáng)能、電動(dòng)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)。

　　還有一些專(zhuān)家提出，要加大造林資金投入，對(duì)于企業(yè)建原料林基地可有貸款支持；有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大科研投入，組織科研人員聯(lián)合攻克氣候變化領(lǐng)域的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。

　　談到資金問(wèn)題，一些專(zhuān)家還提出，可以在影響氣候變化的重點(diǎn)地區(qū)建立一項(xiàng)用于保障應(yīng)對(duì)氣候變化的專(zhuān)項(xiàng)基金。

　　民間環(huán)保組織

　　在資金方面，民間環(huán)保組織也提出了建議：國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)氣候變化科學(xué)技術(shù)研究與應(yīng)用方面的資金投入和制度保障，促使為適應(yīng)氣候變化制定的相關(guān)政策及時(shí)得到有效實(shí)施。

　　同時(shí)，民間環(huán)保組織還提出，應(yīng)加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律的完善，營(yíng)造有利于技術(shù)合作與轉(zhuǎn)讓的平臺(tái)，全面提升中國(guó)科技研發(fā)與應(yīng)用的能力，使其達(dá)到世界領(lǐng)先水平。

　　瑞士

　　“應(yīng)該注重發(fā)揮行政手段與市場(chǎng)手段的作用”，瑞士有關(guān)專(zhuān)家提出建議。為保障應(yīng)用于應(yīng)對(duì)氣候變化的各項(xiàng)制度得以實(shí)施，瑞士還積極設(shè)立技術(shù)發(fā)展基金，每年有2500萬(wàn)瑞士法郎用以幫助相關(guān)企業(yè)發(fā)展低排放的交通工具與生產(chǎn)工藝。