聯合國“可持續(xù)發(fā)展大會”即將于2012年6月在巴西里約熱內盧召開。此次大會將聚焦兩大主題：一是在可持續(xù)發(fā)展和消除貧困的背景下發(fā)展綠色經濟，二是有關可持續(xù)發(fā)展的政府治理與制度框架。峰會召開前夕，就我國推進節(jié)能減排、實施綠色發(fā)展的焦點問題，國家發(fā)展和改革委員會副主任解振華接受了《瞭望》新聞周刊的專訪。
解振華已五次擔任中國代表團團長率隊參加聯合國氣候變化大會，每每處于應對氣候變化談判的最前線。面對本刊記者的專訪，他表示，“氣候變化是對人類的共同挑戰(zhàn)，各國均應抱著對人類負責任的態(tài)度來對待。氣候問題的實質是發(fā)展問題。節(jié)能增效減排，對內是落實科學發(fā)展、促進經濟發(fā)展方式轉變，對外是積極應對全球氣候變化、減少溫室氣體的排放，樹立負責任大國形象。”
具體到今年中國節(jié)能減排的形勢，解振華表示，2012年是實施“十二五”規(guī)劃承上啟下的重要一年，形勢異常嚴峻，任務非常艱巨。2011年，中國確定的目標是單位GDP能耗下降3.5%，但實際只下降了2.01%，全國氮氧化物排放總量不降反升5.73%。這種狀況大大增加了后四年的工作壓力，如果今年的目標任務還不能完成，要完成“十二五”節(jié)能減排指標就面臨更大壓力。
破解資源環(huán)境瓶頸制約的迫切需要
《瞭望》：當前，我國的經濟社會發(fā)展，面臨著怎樣的資源環(huán)境挑戰(zhàn)？
解振華：改革開放30多年來，我國經濟持續(xù)快速增長，綜合國力大幅提升，人民生活顯著改善，取得了舉世矚目的成績。但也要看到，由于我國粗放型的發(fā)展方式未能得到根本轉變，經濟發(fā)展中不協(xié)調、不平衡、不可持續(xù)的問題日益凸顯，資源環(huán)境約束不斷強化。破解我國經濟發(fā)展中的資源環(huán)境瓶頸制約，增強可持續(xù)發(fā)展能力，需要大力推進節(jié)能減排和發(fā)展循環(huán)經濟。
首先，從能源安全看，我國能源資源稟賦相對不足，人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平，石油、天然氣人均資源量僅為世界平均水平的1/14左右，即使儲量相對豐富的煤炭資源也只有世界平均水平的67%。2011年，我國能源消費總量已達34.8億噸標準煤，占世界能源消費的20%左右，而同期我國國內生產總值占世界的比重不到10%。目前，我國單位國內生產總值能耗約為日本的4.5倍、美國的2.9倍，世界平均水平的2.5倍。我國能源對外依存度不斷提高，目前石油對外依存度已經達到54.9%，2020年可能超過70%。供給安全面臨巨大挑戰(zhàn)。
其次，從資源約束看，我國人均資源占有量與世界平均水平相比，明顯偏低，淡水僅為28%，耕地為43%，鐵礦石為17%，鋁土礦為11%。同時，我國資源利用效率不高，礦產資源總回收率只有30%，比發(fā)達國家低約20個百分點；2010年我國資源產出率初步核算約3770元/噸，僅是日本的1/8，英國的1/5，德國的1/3，韓國的1/2。
礦產資源方面，2010年我國國內生產總值占世界的比重不到10%，但消耗了全球約53%的水泥，47%的鐵礦石，45%的鋼，44%的鉛，41%的鋅，40%的鋁，38%的銅和36%的鎳。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐加快，主要礦產資源供需矛盾將更加突出。
水資源方面，目前全國600多個城市中有2/3缺水，大江大河特別是黃河、海河、淮河、遼河及西北內陸河水資源開發(fā)利用接近或超過水資源承載能力，而我國用水總量仍在不斷增長。
目前我國用水量己經接近合理利用水量的上限，水資源開發(fā)的難度極大。在水資源總量不足，水資源粗放利用，水污染嚴重的情況下，我國水資源短缺將成為常態(tài)，如果不采取有力措施，未來有可能出現嚴重水危機。
耕地資源方面，要確保18億畝耕地紅線，人均耕地面積逼近保障農產品供給安全的紅線，糧食安全問題越來越突出。
再次，從生態(tài)環(huán)境看，我國生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢沒有得到根本扭轉，一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限，水、大氣、土壤等污染嚴重，固體廢物、汽車尾氣、持久性有機物、重金屬等污染持續(xù)增加。
最后，從溫室氣體排放看，近年來，我國碳強度實現了顯著降低，但溫室氣體排放總量增長較快。在全球溫室氣體排放增量部分中，我國所占的比重較大，人均排放量也在不斷上升。
高消耗、高排放是造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的主要原因，發(fā)達國家200多年工業(yè)化進程中分階段出現的環(huán)境問題在我國集中出現。只有加強節(jié)能減排工作、大力發(fā)展循環(huán)經濟，才能盡快扭轉我國生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢。
氣候變化國際談判壓力不斷增強
《瞭望》：您五次率隊參加聯合國氣候變化大會，我國應對氣候變化談判的環(huán)境發(fā)生了怎樣的變化？
解振華：實事求是地說，我國積極應對氣候變化，采取了一系列有效的政策措施和行動并取得了顯著成效，得到國際社會贊譽。在應對氣候變化國際談判中，中國既堅持原則，又開放靈活，發(fā)揮了積極建設性的作用。但由于我國處于工業(yè)化快速發(fā)展階段，溫室氣體排放增量大、增速快，日益成為國際社會關注焦點，要求我國承擔更大、更多責任，壓力不斷在增加。德班會議雖然就落實巴厘路線圖和坎昆協(xié)議達成一攬子成果，但各方在一些關鍵問題上分歧依舊。發(fā)達國家要求我國承擔國際減排責任，2020年后承擔具有法律約束力的減排承諾。隨著談判進入更加實質的階段，我國面臨的談判形勢不容樂觀。
“十一五”期間經過艱苦努力，我們基本實現了節(jié)能減排的約束性目標，獲得了國際社會的積極評價，也為我國在氣候變化國際談判中爭取了主動。“十二五”規(guī)劃綱要又明確了能耗強度和二氧化碳排放強度的目標，從去年的完成情況看，要確保實現這一目標絕非易事。我們只有統(tǒng)籌國際國內兩個大局，加快綠色低碳發(fā)展步伐，才能在未來應對全球氣候變化進程中爭取主動，在新一輪全球轉型發(fā)展的競爭中處于有利的地位。
總之，當前我國經濟社會發(fā)展正步入新的歷史時期，今后十年是我國由中等收入國家邁向中等發(fā)達國家的關鍵時期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化步伐進一步加快，能源需求呈剛性增長，資源約束與經濟增長的矛盾更加凸顯。如果繼續(xù)沿著高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放增長路子走下去，不僅今天的發(fā)展難以為繼，而且子孫后代的發(fā)展將受到嚴重影響。
因此，不論是破解資源環(huán)境約束，還是改善人民群眾生產生活條件，以及減輕我國國際壓力，搶占未來國際競爭制高點，我國都必須加快轉變經濟發(fā)展方式，把節(jié)能增效減排作為推進綠色低碳發(fā)展的重要抓手和切入點，進一步提高對節(jié)能減排和綠色低碳發(fā)展重要性的認識，增強緊迫感和責任感，促進我國經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。
《瞭望》：國外在推進節(jié)能減排，減少溫室氣體排放方面有哪些新動向？這對我們又會帶來什么影響？
解振華：綠色低碳發(fā)展已成為國際潮流和國際經濟科技競爭新領域。當前，全球綠色經濟、低碳技術正在興起，各國都在加大對節(jié)能環(huán)保新能源和低碳技術發(fā)展的投入和政策支持力度，紛紛提出“綠色新政”，積極探索符合本國實際的綠色低碳發(fā)展之路。
發(fā)達國家為應對國際金融危機，搶占新一輪經濟科技競爭制高點和“話語權”，利用自身技術、資本優(yōu)勢加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保和新能源產業(yè)。
美國通過《美國復蘇和再投資法案》，政府投資近600億美元支持智能電網、提高能效、可再生能源、混合動力汽車等基礎研究。美國2006年推進“能源獨立”戰(zhàn)略，到2011年石油凈進口量實現連續(xù)4年大幅下降，表明美國石油安全形勢已發(fā)生了標志性變化。英國通過了《氣候變化法案》，并制定了《低碳轉型計劃》。日本政府發(fā)布了《綠色經濟與社會變革》，重點支持交通運輸領域低碳化、建立綠色金融體系和促進可再生能源開發(fā)與普及等。
另一方面，一些國家利用自身低碳技術、制度優(yōu)勢，借應對氣候變化采取單邊貿易保護措施，設置碳關稅、“環(huán)境標準”等貿易壁壘。
隨著更多發(fā)展中國家加快工業(yè)化進程，未來全球能源資源需求將繼續(xù)大幅增長，圍繞能源資源、氣候變化等問題的國際博弈日趨激烈，全球資源環(huán)境問題會更加突出。順應新的國際潮流，加大節(jié)能減排工作力度，加快培育節(jié)能環(huán)保和新能源產業(yè)，推進綠色低碳發(fā)展是我國在新一輪國際競爭中必須面對的重大歷史任務。
循環(huán)經濟已成為很多國家解決資源可持續(xù)供給，減少環(huán)境污染，應對氣候變化和實現綠色發(fā)展的主要途徑。盡管不同國家發(fā)展循環(huán)經濟的內容和側重點有所不同，但已成為許多國家的共識。
行政手段與市場手段雙管齊下
《瞭望》：“十二五”規(guī)劃綱要把“綠色發(fā)展，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”放在更加突出的重要位置，要實現“十二五”時期的減排目標，需要什么樣的體制機制保證？
解振華：“十一五”期間，我國以能源消費年均6.6%的增速支撐了國民經濟年均11.2%的增長，能源消費彈性系數由“十五”時期的1.04下降到0.59，節(jié)約能源6.3億噸標準煤。為應對全球氣候變化做出了重要貢獻。“十一五”通過節(jié)能降耗減少二氧化碳排放14.6億噸，得到國際社會的廣泛贊譽，也體現了負責任大國的形象。
“十二五”規(guī)劃綱要提出，要實現能耗強度下降16%、二氧化碳排放強度下降17%、非化石能源占一次能源比重達到11.4%、主要污染物排放總量減少8%～10%、單位工業(yè)增加值用水量降低30%的約束性目標；提出了資源產出率提高15%、工業(yè)固體廢物綜合利用率達到72%，以及城市污水處理率和生活垃圾無害化處理率分別達到85%和80%的具體目標，還有合理控制能源消費總量的政策導向。這是“十二五”時期面臨發(fā)展新階段、新特征提出的科學發(fā)展的新要求。要實現上述目標，需要：
強化目標責任。建立科學規(guī)范的目標責任評價考核制度，是確保實現節(jié)能減排目標的重要基礎和制度保障。只有“問責制”落到實處，才能真正發(fā)揮“指揮棒”的作用。
“十二五”時期，綜合考慮經濟發(fā)展水平、產業(yè)結構、節(jié)能潛力、環(huán)境容量及國家產業(yè)布局等因素，已將全國節(jié)能減排目標分解到各地區(qū)和重點企業(yè)。下一步要加強目標責任評價考核，加大考核結果的應用：對未完成節(jié)能目標的地區(qū)，要建立約談制度，要求提出整改措施，確保完成節(jié)能目標；考核結果作為黨中央、國務院對省級人民政府領導班子和領導干部落實科學發(fā)展觀和政績考核評價的重要內容。
中央已將節(jié)能減排工作任務完成情況作為落實科學發(fā)展觀、轉變發(fā)展方式的主要內容，作為政治紀律進行檢查，國務院也將之作為績效考核的重要內容，要求各地黨委、政府引起足夠重視，切實貫徹落實；對考核等級為未完成的地區(qū)，新上高耗能項目要嚴格審批，提高門檻；對考核等級為基本完成的地區(qū)，新上高耗能項目實行有條件的審批，確保不影響節(jié)能目標的實現；考核結果向社會公告，接受社會監(jiān)督。
優(yōu)化產業(yè)結構。“十一五”期間，服務業(yè)和高技術產業(yè)占國民經濟的比重沒有實現預期目標，結構重型化抵消了技術、管理措施形成的節(jié)能能力。
“十二五”時期，依靠結構節(jié)能，包括三次產業(yè)結構優(yōu)化和工業(yè)內部結構調整升級，需要實現節(jié)能3.4億噸標準煤，貢獻率為50.7%。一要堅決抑制高耗能、高排放行業(yè)過快增長，提高行業(yè)準入門檻，強化節(jié)能、環(huán)保、土地、安全等指標約束，依法嚴格節(jié)能評估審查、環(huán)境影響評價、建設用地審查，嚴格貸款審批，同時嚴格控制高耗能高排放產品出口。二要加快淘汰落后產能，將任務按年度分解落實到各地區(qū)，向社會公布淘汰落后產能企業(yè)名單，以及落后工藝、設備及淘汰時限，完善退出機制，指導、督促淘汰落后產能企業(yè)做好職工安置工作。三要加快運用高新技術和先進適用技術改造提升傳統(tǒng)產業(yè)，促進信息化和工業(yè)化深度融合。四要調整能源消費結構，“十二五”期間，在確保安全的基礎上投入運行核電4000萬千瓦，開工建設水電1.2億千瓦，新建風電裝機7000萬千瓦以上，建成太陽能電站500萬千瓦以上。五要提高服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)在國民經濟中的比重，到2015年，服務業(yè)增加值占GDP比重提高4個百分點，達到47%；戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值占GDP比重達到8%左右。
實施重點工程。大力實施節(jié)能重點工程、污染物減排重點工程、循環(huán)經濟重點工程，形成實實在在的工程技術能力。“十一五”時期，節(jié)能減排工程措施對實現目標的貢獻率，節(jié)能占50%以上，COD和SO2減排分別占75%和65%。“十二五”時期，由于總量增大，保持同樣的比例，工程建設任務大幅增加，而且成本越來越高、邊際效益越來越低，必須加大政策引導力度。
要多渠道籌措資金，實施節(jié)能改造、節(jié)能產品惠民、節(jié)能技術產業(yè)化示范、合同能源管理推廣等4項節(jié)能重點工程；城鎮(zhèn)生活污水及配套管網設施建設、重點流域水污染防治、脫硫脫硝、重金屬污染防治等4項污染減排重點工程；資源綜合利用、廢舊商品回收體系示范、“城市礦產”示范基地、再制造產業(yè)化、餐廚廢棄物資源化、產業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造、資源綜合利用技術示范推廣等7項循環(huán)經濟重點工程。“十二五”期間，節(jié)能減排重點工程投資將超過2萬億元。
加強節(jié)能減排管理。目前國家能源局正在制定能源消費總量控制方案，并初步確定了控制目標。能耗強度目標是約束性目標，是要堅決完成的；能源消費總量目標是指導性目標，有利于推動約束性目標實現。
大力發(fā)展循環(huán)經濟。圍繞到2015年資源產出率提高15%這一目標，推動循環(huán)經濟形成較大規(guī)模。一要加強規(guī)劃指導，出臺《全國循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》，組織編制2～3個特色地區(qū)循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃。二要實施“十百千”示范行動，包括循環(huán)經濟重點工程、循環(huán)經濟示范城市、循環(huán)經濟示范產業(yè)和園區(qū)。三要推進園區(qū)循環(huán)化改造，力爭到2015年，50%以上的國家級園區(qū)和30%以上的省級園區(qū)完成循環(huán)化改造。四要開展國家“城市礦產”示范基地建設，力爭到2015年建成50個示范基地，使7000多萬噸各類再生資源得到規(guī)范化、規(guī)模化、高值化利用。五要穩(wěn)步推進餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理。六要開展汽車零部件“以舊換再”推廣行動。七要開展資源產出率統(tǒng)計試點，力爭到2014年納入統(tǒng)計日常報表制度。八要推進國家循環(huán)經濟教育示范基地創(chuàng)建活動；九要推進資源綜合利用，從礦產資源、產業(yè)廢物、廢舊資源三大領域，形成資源綜合利用能力超過2億噸/年。十要抓好農作物秸稈綜合利用，到2015年實現秸稈綜合利用率超過80%。
此外，還要開展低碳省市和碳排放交易試點，加快節(jié)能減排技術開發(fā)和推廣應用，完善經濟政策，推行市場化機制，加強基礎工作和能力建設，開展節(jié)能減排全民行動。以節(jié)能減排技術開發(fā)和推廣應用為例，預計到2015年，節(jié)能環(huán)保產業(yè)增加值占GDP比重達到2%左右，總產值達4.5萬億元，產值年均增長15%以上。
